解读PPP模式

PPP并非新兴概念  

PPP是Public-PrivatePartnership的缩写。在国际上,依据其字面含义,指的是“公私合作伙伴关系”。但在中国的实践中,与政府合作、代表商业力量的一方,不乏国企或混合所有制企业,故也有学者认为“政企合作”的表述更准确。而目前官方确认的说法,则是“政府与社会资本合作”。  

虽然私营企业参与提供公共产品或服务已有很长的历史,但PPP术语的出现在国际上是1997年,但在我国热起来不过是近年来的事情,在此之前人们广为使用的术语是Concession(特许经营)、BOT(Build-Operate-Transfer)、PFI(PrivateFinanceInitiate)等。BOT是1984年土耳其总理奥扎尔提出的,“土耳其是现代社会最早应用BOT的国家,而我国1984年签约的沙角二期电厂是有文献记载的全球第一个成功移交的BOT项目。不过,沙角二期电厂当时不是国家级批准而是省级(广东)批准的项目。我国国家级批准的第一个BOT项目是1996年的来宾二期电厂。  

当时间进入上世纪90年代初期,全球的公私合作项目迅猛增长,并于1997年达到顶峰。“我国则从九十年代中后期开始应用BOT特别是BT(Build-Transfer)模式。”王守清说,“但是BT模式中存在较大问题。”于是,2012年底,财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会四部委联合下发了财预[2012]463号“关于制止地方政府违法违规融资行为的通知”。虽然它主要是规范地方政府融资行为,不是专门针对BT,但是对于BT却影响很大,几乎做BT的路都堵死了。  

我们现在所谈的PPP,更多的是广义的,即只要是企业获政府授权,出钱出力与政府合作,提供本该由政府投资提供的基础设施和公用事业等公共或准公共产品或服务(注:后文统称公共产品),都可以叫PPP。  

而国际业界对PPP的定义开始是偏狭义的,即政府和企业长期合作提供公共产品,但政府不是直接行政干预,而是通过政府在项目公司占有股份等商业方式,来干预项目运作,以保证公众的利益,共担风险,共享收益,同时体现契约和商业精神。  

这轮财政部力推PPP,是由城镇化进程的巨大需求推动的,特别是基础设施和公用事业(注:后文统称基础设施)。地方政府财政支出压力加大,而之前地方政府的债务已经高企,难以为继。因此,从中央到地方政府,都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域,参与投资和运营,即PPP。也就是说,PPP将为基础设施提供重要的资本和专业支持。  

PPP的意义有哪些?首先,PPP可以提升公共产品的效率和服务水平,发挥企业的能动性和创造性;其次,PPP更重要的意义,在于转变政府管理方式,从参与提供基础设施的全过程,变成对该过程进行规制,更关注产品、服务和价格,发挥市场力量;最后,PPP可以部分缓解政府资金短缺问题(特别是通过PPP经营性项目)用社会资本提前建设,提前受益,促进经济发展,提高人民的生活水平。  

做PPP,政府不是把工作完全甩给企业,也不能逃避特定性质项目的支付/补贴责任,而是要转变管理方式和重点,严格监管产品质量、服务水平和价格等。因为提供公共产品的终极责任是政府的。另外,PPP项目有政府支付、用户支付、用户支付加政府资源补偿(注:政府资源,如钱、地、旅游、矿,等等;政府资源补偿:ResourceCompensation,RC)三种,只有后两种能减轻政府财政支出,特别是当期财政支出。政府不能全部依赖PPP解决财源问题,对需要政府支付或补偿的PPP项目做多了,政府会形成大量长期债务,或损失资源。  

下列情况则不属于PPP:私营部门不承担运营责任的服务合同,不论采用何种支付机制(因此BT不属于PPP);私营部门不承担财务风险的管理合同;所有权发生转移的公共资产出售或私有化(因此BOO不属于PPP);管理权被分配给国有企业,没有私营合作方承担运营和财务风险。  

其实,PPP的概念和内涵一致都有不同观点。早期的PPP一般是狭义的,因为公共产品和服务不能完全交给私营企业去做,以免影响本该由政府提供的产品和服务,但特许期协议一签就是二三十年,万一出问题政府又不能违约而用行政干预,因此,政府往往通过在项目公司中占有股份的方法保持一定的控制力。”王守清说,“后来,PPP则越来越广义了,泛指政府与企业长期合作,提供本该由政府提供的公共产品或服务,作为各种具体形式(如BOT、TOT、PFI等)及其各种演变形式的统称,至于BT是否是PPP,则仍有争议。  

PPP在具体项目中的体现形式并不固定,需要政府和企业根据项目特点,因时、因主体、因地制宜,各方达成公平协议并保护公众利益等即可。不过,虽然PPP并没有固定形式,但是大致框架还是有的,就是“专业的人做专业的事”、各方(含公众)共赢、提高效率。政府将某些专业领域的事情如运营交由最擅长的企业,把政府从繁琐但并不擅长的具体事务中解脱出来,更关注与规制和监管,而发挥企业的能动性和创造性,比政府大包大揽会做得更专业和更有效率。以污水处理为例,在引入PPP模式之前,即采用传统模式时,政府要投入资金,让国企建设和运营,要考虑很多专业问题,效率不高。但是如果采用PPP模式,一方面引进社会资本,缓解了政府一下子拿不出那么多钱建设污水处理厂的问题,另一方面是政府可根据企业的污水处理达标情况及数量进行支付,如果不达标则有惩罚。因此,企业有动力好好干,因为可以多劳多得,有投资回报;政府得到了企业专业的高效服务;百姓也有了较好的环境。也就是说,政府通过PPP模式,购买了企业污水处理的服务而不是政府自己去建设运营污水处理厂。  

政府与企业签订PPP合同应该建立在公平公正公开的原则上,这是让公私合作模式顺利运转的基础。在国外,有不少成功经验可以借鉴。  

虽然一般认为现代社会PPP最早出现在发展中国家(如1984年土耳其首先应用BOT于基础设施项目),但实际上全世界PPP模式运行比较规范的却是发达国家,按APEC的看法,最好的当属加拿大、澳大利亚等。”王守清说,“为何说其成功?因为政府(Public)、企业(Private)、百姓(People)三方都满意,因为政府寻找的企业合作伙伴实现物有所值;企业得到投资回报,当然不是暴利;百姓享受了合理价格的服务。  

简言之,成功的PPP项目是各方共赢、可持续的。而世界上应用PPP模式比较成功的国家中,企业追求的是长久、稳定、持续的收益,而非一时的暴利。“如果企业只想赚取暴利,不适合参与PPP,因为PPP的应用领域是公共产品和服务,政府必须考虑公众利益。总之,PPP是长远的事情,在特许期内有适当的投资回报,对企业就是成功的项目。  

什么样的项目适合用PPP  

是否采用PPP,很大程度上取决于项目本身的性质,包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的规模等。比如,因为PPP项目复杂、谈判耗时、前期费用高,就会对项目规模有一定要求,除非其PPP模式已比较成熟,各方很容易谈判签约,否则会因前期费用占项目总投资的比例过大,并不合算。  

自然资源开发是最适合做PPP的,其次是基础设施。因为通过自身运营,可以收回投资并赚到钱。对政府而言,最应关注的是,应用PPP能否提高项目的建设和运营效率。其最典型的体现是,项目产品价格降低、服务水平提高。若不能达到这一效果,做PPP意义不大,除非是迫切需要该项目,而政府又没钱。政府不能把PPP当做推卸提供公共产品责任的借口。  

一般而言,技术比较复杂,对设计、建设和运营全过程集成要求高的项目,通过PPP,让企业全过程集成交付产品,比较容易提高效率、降低价格。另外,不能把PPP模式当做万灵丹,不顾项目的特性和环境。例如,与国家安全有关、易受百姓反对的项目(如核电站),或对项目的范围、其产品/服务的质量和要求等不能明确界定的项目(如纯软件系统),一般不太适合采用PPP的方式。  

什么时候做怎样的PPP项目?从政府的资金情况看,政府在短期和长期都没有钱时,可优先做用户付费的PPP项目,即经营性项目,如收费高速公路、桥梁等基础设施项目;政府短期没钱但长期有钱时,做用户付费加政府补贴运营的PPP项目,即准经营性项目,如污水和垃圾处理等市政/公用事业项目;政府有钱时,做主要由政府支付的PPP项目,即公益性项目,如学校、养老院和监狱等社会事业项目。  

新建项目对应模式常是BOT(Build-Operate-Transfer,建造-经营-移交)或BOOT(Build-Own-Operate-Transfer,建造-拥有-经营-移交);升级改造项目主要对应TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-经营-移交);还有各种演变形式,如服务外包、运营外包等。当然,这些都是广义的PPP。  

在我国实践中,自1990年代末以来,BT(Build-Transfer,建设-移交)形式被大量应用。BT的做法就是,企业获得政府的授权后,出资和贷款为政府建设项目,项目建成后交给政府使用,政府一般2-4年内向企业分期支付,也就是回购。与政府投资建设项目不同的是,政府用于回购项目的资金,往往事后支付,多通过财政拨款或其他资源(如土地)补偿。实践中,因我国法规不完善、操作不规范,特别是不少地方政府不顾财政(回购)实力,最后BT造成大量地方政府债务,主要只是解决了政府缺钱建设基础设施的燃眉之急。而且,由于企业仅参与建造,没有参与运营,因此也没有考虑全寿命期的效率提高。我国BT项目的成本是比较高的,一般比传统模式贵10%~20%。  

2012年12月,BT模式已被中央有关部门基本叫停(见财预[2012]463号通知)。但为规避通知的限制,各地出了很多假PPP之名实为BT的所谓“创新模式”。其实,只要政府在特许权协议中,限制企业转让股份的时间(如最少十年),和限定转让后必须持有的最少股份(如要大于20%),这些模式就都被限制住了。本质上,这样的做法之所以存在,还是地方官员想做政绩,不想提高效率,不考虑可持续性;当然,央地之间财权和事权不对等,是宏观层面的原因。  

依照国际惯例,投资者多是以成立项目公司(即特殊目的载体,SpecialPurposeVehicle,SVP)的形式来做PPP。以项目公司的名义去贷款,则有可能实现有限追索,同时便于管理,如责权利明确、追求全寿命期绩效、利于股东进出等。同时,如果政府在项目公司中占股份,则为狭义的PPP,这也是财政部目前力推的,它最适用于对国计民生较重要的项目,用商业而非行政的方法,加强对项目的控制,共担风险,共享收益。  

评估PPP市场时投资者最关注的法规政策:选择项目促进PPP的大方针,招投标流程和准则(谁在何时依据什么评/批什么),解决纠纷的过程和方法(法律规章/合同细节及法律救济),签约后的监管部署(部门/机制)。投资者还关注投标时间/成本、公开/公平/公正,政府如何参与和管理合作关系。  

当然,因我国金融体系不成熟和垄断,即使成立项目公司,也比较难实现有限追索,故过去不少项目并未成立项目公司,采用混合所有制的项目公司则更少。  

路,依然漫长  

目前,我国中央政府正在大力推进PPP模式的应用,但是未来一段时间我们依然处在PPP初级阶段,并将持续一段时间,这与我国本身的国情分不开,因为还有很多关键问题还有待统一认识并从法规制度层面予以明确。  

首先,就是PPP模式中第二个P的问题。在PPP模式中,第一个P指的是Public,即“公”,而第二个P则是Private,即“私”。而在中国,有“央企”和“国企”的存在,如果这两者主导PPP,“那么第二个P也就变成‘Public’了。”王守清表示。既然是公对公,那么PPP模式本意中的吸引民间资金就没有太大意义了。但是,如果排除央企和国企参与PPP,这又不符合国情。现在比较被认可的观点是,要看签约的国企是否直接受签约的政府所直接管控,如果不是,则该国企可以当成是Private,因为企业也是独立法人,也是以盈利为主要目的的;如果该国企受签约政府直接管控,则不算Private。当然还有更多细节有待明确,如占股份的比例。  

另一个问题是,PPP签署的合同都是长期的,一般都将持续二三十年。而其中会发生哪些变故(风险)谁也无法准确预测和完全承担。有些事情的发生甚至会让PPP项目失败,让企业、政府和百姓都蒙受损失。因此,如何动态公平地分担风险,如何处理法律与合同纠纷,政府如何更有效地监管企业,等等。比如英国1989年通过《自来水法》成立“自来水服务监管办公室”和“国家江河管理局”,美国的“加利福尼亚公用事业监管委员会”的建立则可以追溯到1911年“宪法修正案”建立的铁路委员会。而我国目前尚未有相应法规和机制。另外,王守清说:“合同最好签署动态的,如设立触发机制,这样即便出现变动,也可以重新启动谈判(当然事先要说好一些原则),也应建立调节/调价机制,这样对于双方都有利。  

风险分担一直是PPP模式中很关键的一部分。有几条关键原则:  

首先,应让最有控制力的一方去承担相应风险。比如,外币汇率风险应该是政府承担,通货膨胀也应该是政府主要承担,而市场的供需变化则应该政府和企业一起分担,因为只有政府更清楚一个城市或区域需要多少基础设施。至于不可抗力,比如地震、洪水等,则应该由双方分担,当然,企业会购买保险。  

其次,谁控制风险的成本最低则由其承担相应风险。  

第三,则是风险回报平衡原则,如果企业承担了较大的风险,则可以要求更高的回报。最后,则是要签订动态合同(前面说过)。此外,也可以设定上下限作为触发机制,如当盈利或损失超过某一限度,则重新谈判,重新进行分配或补偿。“这就像夫妻结合,不能一出问题就撂挑子离家出走,要坐下来谈。  

虽PPP能帮政府解决提供公共产品所需资金不足的问题和带来其它好处如转移风险,但政府的招标、监管和履约成本比传统方式增加不少,因此,若投资者不能降低项目全寿命期成本,提高效率,则应用PPP意义不大,除非政府迫于公众需求没钱也必须做该项目,即在要否项目和效率高低之间平衡。  

PPP法律和监管框架很重要,这也是投资者关心的,以确保PPP合同长期有效。该框架包括:允许投资者参与公共产品、允许其向用户收费、价格/税收等政策明确、监管框架和法律救济制度等,关键是具备可预测性和透明度,在这些基础上,其它细节可在PPP合同中再明确。  

对于政府来说,PPP补贴可能要持续二十年甚至三十年,所以财政部对地方政府要实施财政监管。而对于企业来说,做PPP投资不是赌博,风险要在企业的控制和承受范围之内。总之,只有保证公平、公正、公开,才有可能保证PPP项目成功和可持续发展。

王守清

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项目管理专家、清华大学教授

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项目管理专家、清华大学教授

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